摘要
地区不平衡是中国的基本国情。在邓小平“两个大局”思想指导下，中国经历了地区间从非均衡发展到均衡发展的转变，建立了区域均衡发展总体战略，东西部扶贫协作是其中的重要组成部分，对全面脱贫作出了重要贡献。随着相对贫困治理的常规化，以扶贫援助为主、发展协作为拓展的东西部扶贫协作机制，将转变为以发展协作为主和以扶贫援助为补充的发达地区和欠发达地区的发展协作机制，促进东西部地区协调发展、协同发展、共同发展。
中国的东西部地区扶贫协作始于20世纪90年代中期，是为实现八七扶贫攻坚计划而作出的制度创新，是“先富带动后富”的“两个大局”思想的先导性实践。在脱贫攻坚期，东西部扶贫协作和其他扶贫方式一样得到了极大加强，对打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献。在解决相对贫困阶段，东西部扶贫协作既要长期坚持，又要实现常规化，更多地采用市场性手段，帮助相对贫困地区补足深层次短板，实现互利共赢，促进共同富裕。
上图为脱贫前的阜平县顾家台村村貌（2013年2月23日摄），下图为脱贫后的顾家台村新貌（2019年10月5日摄）。人民图片 罗大庆/摄（求是网）早在“一五”计划时期，中国就采用了将全国划分为沿海与内地两大地带的“两分法”。1956年，毛泽东在《论十大关系》中详细讨论了沿海与内地的关系问题。1996年起，中国开始采取东部、中部、西部三大地区划分法。2006年起，中国又单列出东北地区，整体上将中国划分为四大地区。中国区域发展不平衡的总体特征是，东部地区由于靠近沿海，地势平坦，区位条件优越，得益于对外开放政策，总体发展水平较高。从东部地区向中部地区和西部地区，发展水平渐次降低，贫困程度也逐渐加深。东北地区在改革开放前发展水平与东部地区持平，但是改革开放后与东部地区差距逐渐拉大。中国发展的地区差距在改革开放前就一直存在，即使是在国家实行平衡发展战略的“三线建设”时期也是如此。改革开放后，区域发展差距扩大。进入新世纪以来，即使在国家已经实施区域协调发展战略的背景下，无论用人均地区生产总值还是人均可支配收入衡量，中西部地区与东部地区的绝对差距都在扩大；相对差距则是经历了先扩大后缩小的过程，不过缩小速度非常缓慢。例如从2013—2016年，东部与中部地区间居民人均可支配收入的相对差距系数由35.5%下降到34.7%，东部与西部地区间的相对差距系数由41.2%下降到40.0%。区域协作是缩小区域发展不平衡、促进区域均衡发展的一项基本制度由于巨大地区发展差距的存在，区域均衡发展战略成为我国的一项基本国策。在新中国70余年发展历程中，国家在大部分时间里都在实施某种均衡发展战略。只是在1978—2000年期间，中国在东部沿海地区充分利用有利条件，加快对外开放，实施特殊优惠政策，这是一种非均衡发展战略。东部地区优先发展可以说是改革开放的“起手式”，是对邓小平“先富带动后富、最终实现共同富裕”思想的贯彻实行。在此期间，东部地区外向型经济快速发展，中西部地区大量劳动力流向东部地区，以低工资的丰富劳动力资源支援了东部地区的经济发展，同时以汇款、带回收入等方式实现西部地区居民的增收和减贫。20世纪80年代末，邓小平进一步明确提出了“两个大局”的战略思想。第一个大局是“先富”，中西部地区要顾全这个大局，这是对1978年以来改革开放实践的概括；第二个大局是“先富带动后富”，当发展到一定时期就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，这是对下一步工作的新要求。从20世纪90年代后期开始，中国开始转向均衡发展战略，以1999年制定西部大开发战略为典型标志。从此，区域均衡发展战略成为一项国家总体战略，规定了与国家现代化进程同步的区域均衡发展目标和战略。2001年6月29日，西部大开发的标志性工程——青藏铁路全线开工（资料照片）（中国政府网）
以西部大开发为核心的中国区域均衡发展战略，还包含更多的内容，例如振兴东北地区老工业基地、促进中部地区崛起等，与东部地区率先发展一起，形成了区域发展总体战略。基本与西部大开发战略同步，国家陆续划分出革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区等发展相对落后地区，也就是一般所说的老少边穷地区，实施特殊扶持政策。扶贫政策既是区域政策，也是特殊群体政策，与其他区域发展政策也有交叉。考虑到国家在20世纪80年代初就实施“三西”地区扶贫开发，从80年代中期开始实行开发式扶贫，并陆续划定贫困片区和贫困县，因此早期的贫困地区扶贫开发成为区域均衡发展政策的先行先试者。中国的贫困农村地区扶贫开发政策从一开始就是综合性的。这既是中国特色社会主义制度特性的体现，也是国家财力有限、需要多方援助的客观需要。20世纪80年代中期刚开始实行开发式扶贫时，中央政府就安排了中央部委定点包片扶贫，这是当前形成的多维度、多层次定点扶贫的前身。1994年发布的《国家八七扶贫攻坚计划》系统地提出扶贫开发部门、各政府部门、各级地方政府的职责，以及包括定点挂钩扶贫、人民解放军和武警部队扶贫、大专院校和科研单位科技扶贫、大城市和沿海较发达省份对口帮助西部地区等广泛的社会动员机制，形成了当前专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同发挥作用、全社会参与扶贫的基本格局。这个全社会扶贫的格局，在“十一五”后期被表述为“大扶贫”。大扶贫格局在2013年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中成为正式政策表述，并在2015年以来的脱贫攻坚战中得到进一步强化。1996年5月，党中央确定北京、上海、天津、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东9 个省市和大连、青岛、宁波、深圳 4 个计划单列市与西部 10 个省区开展扶贫协作。同年10月，中央扶贫开发工作会议进一步作出部署，东西部扶贫协作正式启动。20多年来，东西部有关省市开展了多层次、多形式、宽领域、全方位的扶贫协作，逐步形成了以政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主要内容的工作体系，涌现出了闽宁协作、沪滇合作、两广协作等各具特色的东西帮扶模式。闽宁协作于1996年11月率先启动，是东西部扶贫协作的典范，由时任福建省委副书记习近平亲自推动，25年如一日，累计投入宁夏各类扶贫资金超过30亿元，建设移民扶贫的闽宁镇和示范村，推动一大批福建企业到宁夏投资，创建特色扶贫产业园区，援建各类急需项目，推动社会参与，形成扶贫协作的大扶贫格局。在脱贫攻坚期，地区区域扶贫协作不断演化、完善和扩展。2016年7月，习近平总书记在宁夏主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话。同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，进一步提升了扶贫协作的重要地位，指出这是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略。此后，东西部扶贫协作得到了进一步发展，协作结对关系得到精细化调整，实现了对贫困地区更好的覆盖；开展东西部发达的和贫困的县、乡镇、村之间结对帮扶“携手奔小康”行动；深化对新疆、西藏以及四省藏区的对口支援；细化和加强产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会参与等协作内容。全面小康大家一起走。广东廉江市和广西融水苗族自治县自2017年9月结成对子，开展“携手奔小康”帮扶工作，针对山区群众建房材料运输成本高等实际困难，加大对贫困群众危旧房改造的补助力度，帮助他们实现安居梦。图为2019年9月3日，在黔桂乌英苗寨，群众正在帮助贫困户修建新木楼。新华社记者 黄孝邦/摄（求是网）
北京市的扶贫协作和支援合作后来居上，范围涵盖了中国7省区89个县级地区，坚持首善标准，高位推动，完善顶层设计，大幅度增加资金和人力投入，发挥首都教育、医疗、人才、金融、市场的资源优势，在产业就业、消费扶贫、党建引领、科技扶贫等领域，都形成北京特色的扶贫支援模式。在2020年新冠肺炎疫情期间，东西部扶贫协作在劳务协作、消费扶贫等方面发挥了强有力作用。此外，中西部地区省内发达市县与贫困县之间的扶贫协作、东西部地区职业教育协作、东西部地区以及贫困地区省内普通教育和医疗机构的对口支援也相继发展起来，形成多维度、多层次区域协作体系。扶贫协作体系的建立和完善，丰富了“先富帮助后富”的实现机制，促进了区域均衡发展，对打赢脱贫攻坚战作出了不可或缺的贡献。“十三五”时期的东西部扶贫协作得到了极大的发展，且具备鲜明的脱贫攻坚特征，主要体现在：东部地区党委政府都站在讲政治高度，将支援西部地区当作重大政治任务，在打赢脱贫攻坚战的统一部署下开展扶贫协作和对口支援；东部地区对标对表西部地区贫困县脱贫摘帽目标，大幅度增加资金支持、人才交流、经贸合作、劳务协作等方面的支援力度；东部地区需要“双线作战”，既要同步开展本地区的脱贫攻坚任务（广东、浙江等地是一定程度上解决提高了标准的“相对贫困”），又要大力支援西部地区。因此，扶贫协作作为脱贫攻坚战的一部分，其成效在很大程度上来自于脱贫攻坚体制机制。现在的问题是，随着脱贫攻坚期的结束和现行标准下农村绝对贫困的全面消除，东西部扶贫协作制度该何去何从？在脱贫攻坚期，中央对于东西部扶贫协作和对口支援的目标定位主要体现在2016年《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》中，即不断健全东西部扶贫协作和对口支援工作机制，拓展合作领域，充分发挥综合效益，确保2020年全面脱贫目标的实现。这个目标已经得到很好的实现。今年4月，全国东西部协作和中央单位定点帮扶工作推进会在银川召开，习近平总书记作出重要指示，要求完善东西部结对帮扶关系，深化东西部协作和定点帮扶工作。这表明，中央致力于建立东西部协作的基本制度，扶贫协作是第一阶段的具体表现形式。东西部协作的未来发展走向，可以从三个层面来看：一是服从“两个大局”的长远战略部署，最终目标是实现共同富裕，发达地区和欠发达地区的协作关系也不能置身之外。二是国家区域发展总体战略已经被确定为实现第二个“百年”奋斗目标的重大举措，成为一项不断发展和完善的基本战略。三是东西部扶贫协作作为最早的区域协调发展政策之一，经过20年的发展之后，被确定为推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略和实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。党的十九大对现代化进程做了新的安排，到2050年我国社会主义现代化水平将进一步提高，但是发展生产力的主基调不变，全体人民共同富裕目标不变。在新发展格局中，区域协调发展战略、区域协作和援助机制将作为中国特色社会主义基本制度一部分，长期坚持，共同服务于全体人民共同富裕大局。图为2020年12月31日，村民在湖南湘西十八洞田园综合体项目奠基仪式上表演节目。该项目旨在通过建设苗乡风情街、蝴蝶文化园、飞虫寨组团、当戎寨组团和思源寨组团“一街一园三寨”，促进当地农文旅产业发展联动，推进乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接。新华社记者 陈思汗/摄（求是网）
随着打赢脱贫攻坚战和现行标准下农村绝对贫困的全面消除，中国的贫困形势已发生根本性转变，贫困户全部脱贫，区域性整体贫困得到解决，相对贫困成为主要贫困形态。相对贫困，一方面仍然具有某种绝对贫困的“内核”，主要是能力贫困以及机会贫困，但是毕竟与绝对贫困阶段的缺衣少食已然大不相同，从而减轻了紧迫性；另一方面具有与社会进步相关以及其他群体相比的相对性，从而具有长期减贫的必要性。在新发展阶段，中国设立为期五年的脱贫攻坚过渡期，巩固拓展脱贫攻坚成果并与乡村振兴有效衔接。同时，国家将建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，其中将酝酿缓解相对贫困的新思路。超常规攻坚战方式将不再适用，相对贫困治理将逐步走向常规化、制度化和法制化，减少短期政策性行为，减少对自上而下干预的依赖性。但是如前所述，相对贫困具备发展能力和机会缺失的“绝对内核”特征，以及相对于社会一般群体而言发展水平明显低下的相对剥夺特征。无论如何称呼，未来仍将存在科学定义的相对贫困人口以及相对贫困地区，且不一定局限于过去的贫困人口和贫困县，这是决定东西部扶贫协作未来走向的基本国情。总的来说，以扶贫援助为主、发展协作为拓展的东西部扶贫协作机制，将转变为以发展协作为主、扶贫援助为补充的东西部发展协作机制。具体地说，东西部扶贫协作机制向东西部发展协作机制的转换从以下方面着手：一是出台发展协作指导意见和制度，对协作目的、机制、条件予以界定，对协作方式予以指导，并出台相应的支持政策。二是简化协作结对关系，由中央统一安排的协作结对关系变为可只规定到省级层面，根据经济发展水平对省级协作关系重新安排，基本以一对一协作为主。三是优化协作结对机制，在省级正式结对基础上，鼓励地方各级政府、公共服务机构、企业基于优势互补、互利互助原则，按有关制度规定，不受地域限制，自主、自愿建立多层次发展协作关系。四是调整发展协作内容，减少资金支持和计划性项目，加强产业合作和劳务协作的市场性，优化双向人才交流，加大对欠发达地区教育、医疗、科技方面的支持，动员东部地区社会力量支持西部地区社会力量参与社会治理。五是以新基建、大数据发展为契机，畅通发展协作地区间的人流、物流、信息流以及市场联通，推动国内大循环的良性发展。
作者：檀学文，中国社会科学院农村发展研究所研究员、贫困与福祉研究室主任
文章来源：《前线》杂志2021年第7期，原标题“构建全面脱贫后东西部发展协作新格局”
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